Participação e institucionalização: Uma reflexão sobre as práticas participativas na governança urbana em Portugal

Abstract

Neste contexto de crise transversal, a crise democrática expressa pela apatia política e descrença no sistema eleitoral, associada à crise urbana anunciada pelos processos de financeirização das cidades e acirramento das desigualdades socioespaciais, expõe a urgência de trazer os cidadãos para o centro da disputa política pelas cidades enquanto estas sofrem intensas e rápidas transformações (Fainstein, 2014; Fung 2015). A participação está presente em todas as agendas urbanas e discursos políticos na Europa. Em Portugal, uma diversidade de programas políticos inovadores, promovem a participação cívica em processos transformadores de envolvimento cidadão direto à escala local (“BIPZIP”, “Bairros Saudáveis”, “OPAD”), enquanto outras iniciativas experimentam novas formas de participação popular nos processos decisórios sobre políticas urbanas (IGTs, Assembleia de Cidadãos). Independentemente destes desenvolvimentos, existe uma lacuna no que diz respeito às metodologias de conceção, implementação e avaliação destas práticas. Da mesma forma, não existem evidências de um sistema de participação coerente, nem de como (e se) estas práticas dialogam entre si (Falanga & Ferrão, 2021). A literatura aponta que a efetividade da participação pode ser explicada pelo arranjo institucional, que resulta da dinâmica interativa entre desenho institucional (regras procedimentais da participação) e dimensões relacionadas ao contexto local (Fung, 2015). Com efeito, verifica-se que, em Portugal, a participação, na maioria dos casos, é abordada de forma instrumental. Num primeiro momento, como modo de legitimar decisões previamente estabelecidas e, em última instância, buscando melhorar a relação de confiança entre a sociedade civil e a representação política. Uma das preocupações deste trabalho é a necessidade de aumentar o nível de institucionalização das práticas participativas na governação urbana em Portugal, com vista ao desenvolvimento de um sistema que funcione de forma estruturada e que permita o envolvimento dos cidadãos ao longo do tempo, independentemente de coincidência de projeto político com os representantes do momento. Com base num quadro referencial metodológico especificamente definido, este artigo fará uma análise comparativa de diferentes desenhos institucionais participativos em Portugal. Esse quadro estabelece critérios para observar: em quê; quem; como e quando se participa; dando especial atenção aos possíveis recursos a utilizar para ultrapassar as já conhecidas barreiras à participação, sendo eles: i) o potencial inclusivo e a existência e utilização de mecanismos para reduzir as assimetrias entre a capacidade de expressão dos participantes; ii) a qualidade da interação e a diversidade entre os atores e iii) o desenho de metodologias e a incorporação de novas tecnologias e ferramentas baseadas nos usuários. Em seguida, utilizando de forma exploratória e qualitativa um conjunto de reflexões, apuradas através de entrevistas a atores envolvidos nestas práticas, ponderará sobre o impacto que as dimensões contextuais têm sobre estas iniciativas nos seguintes aspectos: i) a dinâmica das relações de poder; ii) a capacidade de transferência de conhecimento e influência entre as esferas participativa e governamental e, finalmente, iii) os resultados concretos no desenvolvimento urbano e territorial. Por fim, discute-se um conjunto de recomendações sobre as possibilidades de articular um sistema de inter-relação entre os instrumentos participativos existentes, explorando caminhos para a institucionalização de uma participação continuada e sustentável na governança urbana.