Avaliação de projetos de investimento público: estudo de caso no sector dos resíduos urbanos em Portugal

Abstract

Nos últimos 20 anos o Estado Português realizou vários investimentos públicos que se traduziram em significativos desvios de custos e prazos, não havendo qualquer registo sobre desvios de benefícios, cujos resultados, críticos em termos de encargos públicos, contribuirão, de forma relevante, para a oneração das gerações atuais e futuras. Para se ter noção da real dimensão, os desvios financeiros verificados em relevantes projetos e obras públicas realizadas quer por gestão direta do Estado, quer em regime de concessão nos últimos anos ascendem, a mais de 4,3 mil milhões de euros, ou seja, cerca de 2,5% do PIB português em 2014. O presente trabalho de investigação tem como objetivo nuclear responder a uma lacuna consensualmente aceite entre os portugueses e que está relacionada com a ausência da prática de avaliação das causas (ex ante) e dos respetivos impactos associados aos enormes desvios dos projetos de investimento públicos, face às estimativas iniciais. Com base neste diagnóstico, que assentou em quatro referências internacionais de boas práticas de análise e avaliação de projetos e de auditoria pública, pretende-se apresentar propostas de soluções que evitam repetir os mesmos erros e falhas em casos futuros, com a mesma tipologia do estudado. Para o efeito anteriormente descrito, o caso estudado é o do investimento na Central de Valorização Orgânica (CVO) da Valorsul, inserida no sector dos resíduos urbanos, que procura responder às questões: Como e porque é que o projeto da CVO da Valorsul apresenta um desvio elevado? Como se poderiam ter evitado parte dos desvios observados no projeto? Como pode o projeto contribuir como aprendizagem para o investimento público português? A resposta às questões, que se podem adaptar a qualquer tipo de projeto, pois o focus é na gestão do processo, permite concluir que os fatores que explicam o reduzido desempenho do projeto são a adoção de pressupostos não validados, a ausência de uma análise de sensibilidade e de risco, o grau de inovação do projeto, fontes de informação inexistentes ou pouco credíveis e as insuficientes qualificações da equipa de análise do projeto. Em termos de soluções que permitam não repetir os mesmos erros invoca-se a necessidade premente de existir uma entidade, que previamente, através de uma metodologia semelhante à proposta “RG3” neste trabalho de investigação, possa avaliar e validar, de uma forma independente, a bondade, a qualidade e o retorno efetivo do investimento para a sociedade e a efetiva necessidade da implementação de uma cultura de partilha de lições aprendidas. Resta saber se estes ensinamentos serão novamente descartados e continuamos a assistir a falhas de gestão dos projetos com efeitos danosos na nossa economia e sociedade.

Over the past 20 years, the Portuguese State has held several public investments that have resulted in significant deviation in cost and deadlines and there is no record of benefits deviation, whose results, critical in terms of public spending, will contribute in a significant way to the burden of current and future generations. To be aware of the real dimension, financial deviation in relevant projects and public works (carried out either by direct administration of the State or in concession regime) in recent years have amounted to more than EUR 4.3 billion, i.e. about 2.5% of Portuguese GDP in 2014. This research work's core objective is responding to a commonly accepted gap among the Portuguese and which is related to the lack of practical assessment of the causes (ex-ante) and the respective impacts associated with large deviation in public investment projects, when compared to the initial estimates. Based on this diagnosis, which was itself based in four international benchmarks of good practices in project analysis/assessment and public audit, we intend to propose solutions that avoid repeating the same mistakes and failures in future cases (same-type study ones). For the purpose described above, the case study is the capital investment in Valorsul's Organic Recovery Centre (ORC), in the field sector of urban waste, which seeks to answer the following questions: How and why does Valorsul's ORC project present a high deviation? How could some of the deviation observed in the project have been prevented? How can the project contribute as a learning example for the Portuguese public investment area? The answer to these questions, which can be adapted to any type of project because the focus is on process management, shows that the factors that explain the reduced project performance are the adoption of non-validated assumptions, the absence of an analysis of sensitivity and risk, the degree of innovation of the project, non-existent or unreliable sources of information and insufficient qualification of the project analysis team. As for solutions to avoid repeating the same mistakes, one comes up with the urgent need for an entity that is able to previously assess and validate the goodness, the quality and the effective investment return for society and the actual need to implement a culture of sharing lessons learned. The methodology is similar to the "RG3" one, used in this research work, and such assessment and validation is performed in an independent manner. The question is whether these teachings will be discarded again and we continue to witness project management failures, with harmful effects on our economy and society.