O impacto das compras públicas na criação de valor: Monitorização e avaliação como alavancas estratégicas

Abstract

A contratação pública tem vindo a assumir crescente relevância como instrumento de política pública, mas persistem lacunas de conhecimento sobre as práticas de monitorização e avaliação (M&A) e sobre o grau de apropriação da contratação pública estratégica (CPE) em Portugal. A literatura internacional evidencia os potenciais ganhos destas abordagens — em eficiência, sustentabilidade e inovação —, mas a evidência empírica nacional permanece escassa. Esta dissertação assume um enfoque exploratório e visa: i) compreender como as práticas de M&A se manifestam nas entidades públicas e em que medida podem ser associadas a melhores desempenhos das entidades contratantes; e ii) analisar o estado da arte da adoção da CPE em Portugal, respetivas oportunidades e desafios. Para o efeito, a metodologia combina análise qualitativa (entrevistas e análise documental) e quantitativa (inquérito a entidades adjudicantes e dados de anúncios e contratos publicados no base.gov entre 2020 e 2024), triangulando os resultados com dados comparáveis de Portugal no plano europeu e com a literatura existente. A auscultação aponta para uma adoção desigual e ainda incipiente de práticas de monitorização e avaliação, frequentemente aplicadas de modo informal ou ad hoc. Os resultados quantitativos, embora não evidenciem uma associação consistente entre a adoção destas práticas e as poupanças realizadas, também não as contradizem, sendo compatíveis com a interpretação de que a M&A contribui sobretudo para a redução de riscos de ineficiência, a melhoria da informação disponível e o reforço da accountability, mais do que para ganhos financeiros automáticos. No plano estratégico, a dimensão ecológica revela algum desenvolvimento, mas com eficácia limitada e sem mecanismos robustos de monitorização. As dimensões da inovação e social permanecem residuais, apesar dos esforços nas compras de inovação. Quanto à concorrência e ao acesso aos mercados públicos, embora Portugal apresente mercados relativamente concorrenciais nas principais categorias de compras, a participação das pequenas e médias empresas continua reduzida face aos pares europeus. As implicações do estudo salientam a importância de reforçar o ciclo integrado de planeamento, monitorização e avaliação, promover maior coordenação institucional e profissionalizar a função compras, de modo a transformar a contratação pública num instrumento de criação de valor público.

Public procurement has increasingly gained relevance as a public policy instrument; however, knowledge gaps persist regarding monitoring and evaluation (M&E) practices and the degree of adoption of strategic public procurement (SPP) in Portugal. International literature highlights the potential benefits of these approaches—namely in terms of efficiency, sustainability, and innovation—yet national empirical evidence remains limited. This dissertation adopts an exploratory approach and aims to: (i) understand how M&E practices are manifested within public entities and the extent to which they may be associated with better performance among contracting authorities; and (ii) analyse the state of the art of SPP adoption in Portugal, including its opportunities and challenges. To this end, the methodology combines qualitative analysis (interviews and document analysis) and quantitative analysis (a survey of contracting authorities and data on procurement notices and contracts published on base.gov between 2020 and 2024), triangulating the findings with comparable European data and literature. The evidence gathered points to an uneven and still incipient adoption of monitoring and evaluation practices, often applied in an informal or ad hoc manner. Quantitative results, while not revealing a consistent association between the adoption of these practices and the savings achieved, also do not contradict their relevance, being compatible with the interpretation that M&E primarily contributes to reducing inefficiency risks, improving the availability of information, and strengthening accountability, rather than generating automatic financial gains. From a strategic perspective, the environmental dimension shows some development, albeit with limited effectiveness and without robust monitoring mechanisms. The innovation and social dimensions remain residual, despite efforts in innovation procurement. Regarding competition and access to public procurement markets, although Portugal displays relatively competitive markets across major procurement categories, the participation of small and medium-sized enterprises remains low compared to European peers. The study’s implications highlight the importance of strengthening an integrated planning, monitoring, and evaluation cycle, promoting greater institutional coordination, and professionalising the procurement function, in order to transform public procurement into an instrument for public value creation.