Mudança sem reforma: O caso da pensão de invalidez em Portugal

Abstract

A pensão de invalidez em Portugal é caraterizada por uma forte estabilidade, em particular ao nível do conceito de incapacidade para o trabalho. O mesmo ocorre ao nível da instituição responsável pela verificação desta eventualidade, o Sistema de Verificação de Incapacidades (SVI). Embora este represente um elemento inovador e se verifique uma mudança bastante visível na sua composição, a inércia legislativa é o traço distintivo dos procedimentos e regras desta área de política. O que explica esta aparente resiliência institucional que atravessa vários ciclos políticos? Partindo de uma abordagem bottom-up, esta tese defende que existe uma mudança invisível que não se materializa em alteração legislativa, resultando numa transformação subtil da natureza da política em causa: a mudança institucional é um processo contínuo e dinâmico que ocorre através de ajustes e adaptações nas práticas organizacionais da principal agência envolvida na certificação da invalidez, em particular dos peritos médicos do SVI. Através de pesquisa documental inédita e de entrevistas a atores de relevo, identificam-se três mecanismos causais entre implementação e mudança da natureza da política: 1) a autonomia relativa da tecnocracia do SVI, cujos escalões mais altos desempenham, simultaneamente, o papel de burocratas de rua e de elite técnica superior; 2) as caraterísticas genéticas e normativas do conceito de invalidez, que lhe conferem uma natureza ambígua e dá aos executores da política um elevado grau de discricionariedade para interpretar e adaptar a sua atuação de acordo com valores idiossincráticos sobre o que deve constituir a proteção na invalidez, resultando em adaptações não refletidas na lei; e 3) um ambiente institucional aberto e não delimitado por instrumentos classificativos ao nível da certificação de invalidez que favorece a inovação institucional nas práticas de certificação. Em suma, a análise demonstrou que a burocracia, em especial a de rua, pode contribuir para a mudança institucional.

The disability pension in Portugal is characterized by significant stability, particularly regarding the concept of work incapacity. The same applies to the institution responsible for verifying this condition, the Disability Verification System (SVI). While the SVI represents an innovative element and shows noticeable changes in its composition, legislative inertia remains the defining feature of the procedures and rules in this policy area. What explains this apparent institutional resilience across various political cycles? Adopting a bottom-up approach, this thesis argues that an invisible change is taking place, which does not manifest in legislative alterations but results in a subtle transformation of the nature of the policy in question. Institutional change is understood as a continuous and dynamic process occurring through adjustments and adaptations in the organizational practices of the primary agency involved in certifying disability, particularly the medical experts of the SVI. Through unprecedented document-based research and interviews with key actors, three causal mechanisms linking implementation and changes in the nature of the policy are identified: 1) the relative autonomy of the SVI technocracy, whose higher echelons simultaneously play the role of street-level bureaucrats and senior technical elites; 2) the genetic and normative characteristics of the concept of disability, which confer an ambiguous nature, granting policy implementers a high degree of discretion to interpret and adapt their actions based on idiosyncratic values about what disability protection should entail, resulting in adaptations not reflected in legislation; and 3) an open institutional environment, unbounded by rigid classificatory instruments in disability certification, which fosters institutional innovation in certification practices. In conclusion, the analysis demonstrated that bureaucracy, particularly street-level bureaucracy, can drive institutional and policy change.