Governança global de terras: Análise da experiência brasileira

Abstract

No Brasil existe um problema estrutural e sistêmico de distribuição de terras. Tal contexto está associado a diversos fatores que incluem historicamente privilégios de grupos e debilidades jurídicas, técnicas e organizacionais na gestão fundiária. Isso acarreta incoerências no sistema de administração de terra do país, ocasionando consequências como avanços desordenados de fronteiras, conflitos violentos e desequilíbrio do acesso ao direito à terra. Apesar das inovações e melhorias implementadas nas duas últimas décadas, as medidas políticas se mostraram resistentes à mudança e insuficientes para resolver o problema. Não obstante as resistências em se modificar as políticas fundiárias no âmbito nacional, há evidências de mudanças a partir de processos internacionais não vinculativos, a exemplo do documento "Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Securit" – VGGT. Portanto, este estudo tem dois objetivos: analisar a "compliance" da política de terra nacional a partir de uma norma suave internacional, as VGGT; e avaliar a eficiência da política de terra brasileira, objetivando perceber aspectos relativos à sua qualidade como política pública. Para isso, foi realizado um estudo comparativo longitudinal, aliando a este método outros instrumentos metodológicos como o estudo da literatura, a análise documental, o estudo de caso, e uma abordagem quantitativa a partir do método "Data Envelopment Analysis" (DEA) e índices de Malmquist no estudo da eficiência. Sobre os resultados, reconhece-se o protagonismo do Programa Terra Legal Amazônia como política pública de terra, explicado por processos de melhoria contínua, gestão estratégica com foco em resultados, prestação de contas, transparência, gestão de riscos e principalmente pela implementação de novas tecnologias, o que direcionou essa política para um modelo mais gerencial e para os princípios globais da governança responsável da terra. Dentre os mecanismos de "compliance" identificados destaca-se a legitimidade da norma internacional no ambiente interno. Contudo, o Terra Legal não alcançou eficiências genuínas, pois a interação entre os aspectos jurídicos,

In Brazil there is a structural and systemic problem of land distribution. This context is associated with several factors that historically include group privileges and legal, technical and organizational weaknesses in land management. This leads to inconsistencies in the country's land administration system, causing consequences such as disorderly border advances, violent conflicts and imbalance in access to land rights. Despite the innovations and improvements implemented in the last two decades, policy measures have proved resistant to change and insufficient to solve the problem. Despite resistance to changing land policies at the national level, there is evidence of changes based on non-binding international processes, such as the document Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Securit – VGGT. Therefore, this study has two objectives: to analyze the compliance of the national land policy from a soft international norm, the VGGT; and to evaluate the efficiency of the Brazilian land policy, aiming to perceive aspects related to its quality as a public policy. For this, a longitudinal comparative study was carried out, combining this method with other methodological instruments such as the study of the literature, document analysis, case study, and a quantitative approach based on the Data Envelopment Analysis (DEA) method and Malmquist indices in the study of efficiency. Regarding the results, the role of the Terra Legal Amazônia Program as a public land policy is recognized, explained by processes of continuous improvement, strategic management and focus on results, accountability, transparency, risk management and mainly by the implementation of new technologies , which directed this policy towards a more managerial model and towards the global principles of responsible land governance. Among the compliance mechanisms identified, the legitimacy of the international standard in the internal environment stands out. However, Terra Legal did not achieve genuine efficiencies, as the interaction between the legal, technical and organizational aspects of the land administration system remained problematic.