O papel do parlamento na política fiscal: Condições de publicidade do processo legislativo

Abstract

Este trabalho debruça-se sobre o modo como as regras institucionais influenciam a formulação da política fiscal no espaço de intersecção que é o parlamento, a quem o princípio da legalidade fiscal confere um poder de veto, de influência e de iniciativa superior ao existente noutros domínios de políticas públicas. São analisados dois domínios da política fiscal. O primeiro incide sobre as condições institucionais em que decorre o "processo" de deliberação parlamentar. Embora o princípio da legalidade fiscal confira ao debate e à deliberação parlamentar nesta área uma elevada visibilidade pública, as regras dos processos legislativos convencional e orçamental são diferentes, e isso tem consequências na dinâmica legislativa e na possibilidade de cumprimento do princípio da publicidade. O outro domínio de análise incide sobre o "resultado" da decisão política. No quadro da história da política fiscal na era democrática, mapeamos a dinâmica legislativa entre 1992 e 2017, contabilizando todas as alterações legislativas realizadas neste período. A análise permite encontrar padrões ao longo do tempo e avaliar a centralidade do processo legislativo orçamental na deliberação parlamentar. A hipótese geral deste trabalho é a seguinte: o facto de a grande maioria de alterações na politica fiscal se concentrar no processo legislativo orçamental dá incentivos que os governos podem usar de forma estratégica para facilitar mudanças nas leis fiscais, usando um contexto deliberativo que coloca obstáculos ao debate parlamentar e ao cumprimento do princípio da publicidade.

This work focuses on the way institutional rules influence tax policy’s design in the parliament, a point of intersection which, under the principle of tax legality, has a higher power to veto, shape and initiate policy when compared to other areas of public policy. Two domains of tax policy are studied. The first deals with the institutional conditions in which the "process" of parliamentary deliberation takes place. While the principle of tax legality gives high public visibility to the parliamentary debate and deliberation in the tax policy, there are differences between the rules of regular and budgetary legislative processes, and these differences have consequences for the legislative dynamic and the fulfillment of the principle of publicity. The other domain studied deals with the "outcome" of policy-making. In the context of the history of tax policy in the Portugal's democratic era, we map the legislative dynamic between 1992 and 2017, measuring all the legislative changes made during this period. The analysis finds patterns over time and assesses the centrality of the budgetary legislative process in the parliamentary deliberation. This work's main hypothesis is the following: the fact that the large majority of changes in tax policy are concentrated in the budgetary legislative process gives incentives that governments may use strategically to produce changes in tax laws, benefiting from a deliberative context which raises obstacles to parliamentary debate and to fulfilment of the principle of publicity.